La Facultad Discrecional prudente
y colectivamente aplicada

Por el Arq. Daniel H. Martínez

No hay cosa más inadecuada y absurda que interpretar y reducir los temas arquitectónicos y urbanísticos a la matemática. Si bien estas nobles y complejas disciplinas requieren de un vínculo inseparable con la métrica (ver los consejos de Eduardo Sacriste en su libro Charlas a Principiantes Editorial EUDEBA/1986) no es sano ni suficiente ponderar o desaprobar resoluciones espaciales sólo desde esa mirada.

Se sabe que las regulaciones sobre los desarrollos del hábitat permiten establecer promociones y límites a las iniciativas públicas o privadas, facilitando ciertas decisiones y prohibiendo otras. Y es el Estado –principalmente en sus niveles municipales y provinciales- quien diseña los instrumentos normativos para administrar el equilibrio entre intenciones y conveniencias colectivas.

Los más importantes municipios bonaerenses (importancia entendida sólo desde su magnitud poblacional) han contado históricamente con marcos normativos codificados en diversas Ordenanzas y Decretos contribuyeron a la toma de decisiones en la materia, siendo en muchos casos verdaderos “manuales” de entendimiento sobre los “máximos” y “mínimos” adecuados a la vida de unos y otros. Máximos que en general se relacionan con volumetrías superficies y visuales en el paisaje urbano y mínimos vinculados a condiciones básicas de confort, higiene y habitabilidad.

Un viejo docente nos explicaba en la FAU -durante la década de los 70- que los edificios nos sobreviven y que los tamaños de las cosas deben responder a todas (o casi todas) las demandas de los usuarios que los habiten y que preferentemente deben adecuarse a los programas que les dieran origen y a las futuras exigencias. A esa virtud se la llama flexibilidad, Osvaldo Bidinost agregaba que “la arquitectura es compleja y difícil”, tanto como para definirla solo desde “rendimientos” matemáticos.

¿Cómo conciliar entonces los intereses propios con los del conjunto? ¿Cómo resolver los deseos particulares de manera equilibrada con el entorno edificado y prevalente tanto como con aquel planificado, que se avecina a futuro en el desarrollo urbano? ¿Cómo incorporar en el colectivo las limitaciones al derecho de propiedad privada para satisfacer las demandas generales de una sociedad, más allá de los espacios públicos consagrados? La respuesta a estas y otras preguntas las definen las Leyes generales y particularmente los Códigos de Ordenamiento Urbano y Edificación de cada comuna. Como diría un prestigioso tratadista del derecho administrativo argentino, “todos vivimos en una municipalidad”.

La capital de la Provincia de Buenos Aires ha sido fecunda en el tema, sancionando reglamentos desde 1884, es decir dos años después de su fundación. No siempre las legislaciones han resuelto los problemas devenidos del crecimiento de las ciudades, ya que factores de implementación de las políticas públicas necesarias han resultado escasos e insuficientes. Sucesivas ordenanzas fueron jalonándose hasta que en el año 1949 el Concejo Deliberante vota y el Departamento Ejecutivo promulga la Ordenanza 1943 “reglamentaria de la Edificación en el Partido de La Plata”. Si bien la misma hace alusión al distrito en su totalidad, su impresión gráfica comete el “fallido” de ilustrar la tapa solamente con el plano del casco urbano. Sabiamente en el Capítulo Sexto, incorpora la inevitable facultad discrecional como modo de interpretación, tanto para lo que se desarrolla en sus 314 artículos como para los casos no previstos. Esta vieja e inseparable noción, no hace más que subrayar lo que se sabe: la norma es de carácter general y su aplicación amerita siempre una disquisición particular, la que es definida en principio por el proyectista y fiscalizada inexorablemente por el Estado, a través de sus cuerpos técnicos. Y desde ese punto de vista, cualquier código propugna líneas globales de diseño que son ajustadas al proyecto conforme a muchísimas (demasiadas) variables, desde lo catastral hasta lo tecnológico.

Por aquellos años, lo regional estaba relegado y primordialmente ligado a factores menos abarcativos, razón por la cual los aspectos vinculados a la expansión demográfica y urbana quedaron en un segundo plano y básicamente resuelto desde la “geometría” administrada por Ingenieros y Agrimensores. El Decreto 2132/57, publicado por la Dirección de Catastro Municipal, regulaba lo atinente a “división de campos, ampliación de trazados existentes, división de quintas y chacras y división de trazados existentes y lotes”.

En el año 1963, veinte años después, se instituye la Ordenanza 3001 que constituyó un aporte invalorable en su momento y perduró (con algunas modificaciones menores) hasta el año 2010, cuando se sanciona el nuevo Código de Edificación (Ord. 10.681) actualmente vigente. Referido al planeamiento distrital se han destacado las Ordenanzas 4495/78, 9231/2000 y finalmente la Ordenanza vigente 10.703/2010. En todas ellas, con variantes conceptuales de matices, aún incorporando las opiniones de organismos públicos, privados y audiencias ciudadanas, se repite la necesaria valoración discrecional para la comprensión de los proyectos presentados para la aprobación municipal.

Durante el período de la Dictadura Militar, se sanciona el Decreto Ley 8912. Su establecimiento es -desde 1977- el marco regulatorio principal para el desarrollo arquitectónico y urbanístico de la Provincia de Buenos Aires y sus comunas. Más allá de su cuestionable origen político y su justificadamente criticado exceso reglamentarista, ha sido una norma que ha permitido incorporar necesarias limitaciones y conceptos técnicos antes inexistentes, permitiendo un andamiaje razonable para las normativas locales, tanto las de contralor como las de promoción. Sin embargo, el tiempo transcurrido y las nuevas modalidades de entendimiento de los desarrollos citadinos o urbanos, han conducido al establecimiento de experimentales marcos de referencia reglamentaria para el rechazo o la factibilización de emprendimientos ligados a la industria de la construcción. Y han puesto en duda la rigidez de algunos parámetros indicadores de los resultados en los diseños. En efecto, el FOT vino a limitar superficies, sin miramientos en cuanto a la calidad ambiental resultante en ámbitos de estancia, procurando sólo disminuir áreas válidas en virtud de miserables consideraciones dirigidas únicamente a evitar habitantes. Y la densidad se ha transformado en un “número teórico” sólo medible por el nombre que se les asigna a los ambientes en los planos o -lo que resulta aún más ridículo- por los muebles que se verifican en las inspecciones de rutina para certificar finales de obra.

Debemos tener en cuenta además, que a la luz de los últimos 38 años de referencia legal, muchos de los municipios no han podido completar mínimamente lo que la misma Ley demandaba en materia de descentralización y de conformación de las estructuras técnicas propicias y suficientes para su cumplimiento. Y otras comunas -las que sí lo han logrado- se han visto limitadas en la constitución de los entes técnicos suficientemente jerarquizados en cantidad y calidad, tanto de recursos humanos como de medios, para garantizar el cumplimiento de sus objetivos. Esta innegable situación ha provocado que las oficinas de fiscalización municipales (Obras Públicas, Obras Particulares, Planeamiento y Catastro) se desempeñaran con enorme dificultad en lo que les atañe como organismos de aplicación y ejercicio del Poder de Policía local, analizando y resolviendo los casos más diversos y muchas veces complejos que se presentan en sus esferas de gestión. Y como consecuencia no deseada, esta falta de fiscalización en gabinete o en la calle, ha contribuido a profundizar -como factor coadyuvante- el flagelo socialmente admitido de la obra clandestina y las sucesivas “moratorias” de regularización administrativa; sólo administrativa.

Sin embargo, desde hace más de dos décadas, nuevas situaciones han modificado las pautas de evaluación técnica: presencia de novedosas tecnologías, conceptos relativos a la preservación del patrimonio natural o artificial, tangible o intangible, cuestiones referidas al cambio climático, marginalidad o emergencias sociales, demandantes todas ellas (y otras no mencionadas aquí) de soluciones positivas y más prácticas.

Estas nuevas condiciones han derivado en el fomento de la participación ciudadana, principalmente la calificada a través de cuerpos técnicos de los diferentes Colegios Profesionales ligados por incumbencias a la Industria de la Construcción. Estos institutos se han involucrado en comisiones asesoras “ad hoc” para el estudio de casos nuevos o de difícil interpretación y muchas veces paradigmáticos para la resolución colectiva de intervenciones que suelen tener justificación fáctica razonable pero que colisionan con los rígidos aspectos reglamentarios del marco legal madre. En tales casos, las Ordenanzas locales no hallan la forma de convalidar soluciones viables que habitualmente resultan legítimas pero legalmente impropias.

Y es aquí donde aparecen lecturas insuficientes y contradictorias entre la valoración positiva que pueden hacer los especialistas (léase los arquitectos e ingenieros, técnicos o agrimensores) y la de aquellos que por falta de estructura funcional y recursos humanos o de ausencia del conocimiento cabal en la materia, interpretan con criterios numéricos básicos aquello que en realidad requiere de análisis complejos y transversales.

Se ha tomado conocimiento, a través de una noticia periodística que “…un reciente fallo del juez Ammirato, a cargo del Juzgado en lo Contencioso Administrativo porteño N° 10, declaró nula la disposición 977/11 de la Dirección General de Interpretación Urbanística del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires invalidando el permiso otorgado por el Gobierno porteño para la construcción de un edificio en Crámer 3151/55, porque se autorizó a realizarlo con una altura mayor a la admitida por el Código de Planeamiento Urbano para la zona ya que consideró que en este caso no puede aplicarse el completamiento de tejidos. Y ordenó que el propio Ejecutivo determine cómo readecuarlo a la normativa vigente. En la práctica, esto significa demoler cinco de sus ocho pisos. La desarrolladora que lo hizo anticipó que apelará. Y desde el Gobierno dicen que también presentarán un descargo, porque el permiso es legal. El magistrado entendió que esa Dirección “aplicó un régimen jurídico inaplicable al caso”. Y que al no respetar el Código de Planeamiento, el Gobierno porteño estaba afectando al medio ambiente urbano…”

De ratificarse esta información y el fallo, que ha despertado sorpresa y estupor en el colectivo de colegas y los colegios profesionales ligados a la construcción, sembrando también desazón y temor en los cuadros técnicos municipales, se estaría ante un supuesto que desalentaría los mecanismos más modernos y propicios para evaluar situaciones particulares. En efecto la Dirección General de Interpretación Urbanística (DGIUR) del Ministerio de Desarrollo Urbano de la Ciudad de Buenos Aires ha sido desautorizada por esta resolución judicial para ejercer la facultad discrecional que había sido aplicada para aprobar un permiso de obra de un edificio que razonablemente se propuso igualar escalas y mejorar las condiciones generales, contribuyendo a “hacer ciudad” mediante un recurso ampliamente consagrado y valorado por los profesionales y público en general, cual es el enrasado de su volumen arquitectónico con otro precedente en el lote lindero. No deseamos que estas reflexiones puedan interpretarse como una descalificación hacia el recurso extremo de ordenar demoliciones, cuando obras clandestinas de gran magnitud impacten negativamente en el ambiente. O cuando los desenvolvimientos posteriores a la aprobación de planos se hayan desvirtuado haciendo que las condiciones que le dieran sustento al proyecto hayan sido bastardeadas durante el proceso de obra. Todos recordamos y valoramos positivamente la decisión municipal (prolijamente acompañada por la justicia y la fuerza pública) de disponer la demolición de una obra clandestina que despreciaba todas las normativas locales, provinciales y de procedimiento, llevada a cabo hace unos años en la ciudad de La Plata. Avalamos también la decisión del CAPBA que en correspondencia con ello, produjo el juzgamiento ético y la sanción a los profesionales intervinientes.

Opinamos que la facultad discrecional es un recurso sumamente válido para actuar en la interpretación de lo normado en carácter general. Sumamos a ello la certeza que tal facultad debiera adaptarse a los modos modernos de participación. Y que para ello no hay mejor respaldo que el que pueden brindar los Colegios de profesiones ligadas al desarrollo urbano y regional creadas por leyes que establecen -entre otras oportunidades de acción- la posibilidad de vincularse en el asesoramiento de los organismos públicos. Y que estas atribuciones deben ser divulgadas convenientemente para que, desde otros ámbitos que se relacionan con el quehacer cotidiano de la convivencia democrática, sean conocidas y respetadas, especialmente en los ámbitos dependientes del Poder Judicial. También esperamos que los municipios adhieran voluntariamente a esta modalidad de aporte técnico, para que dicha potestad sea convalidada desde miradas idóneas, colectivas y desinteresadas, evitando caer en los posibles excesos resultantes de decisiones personales o unilaterales.

El Decreto Ley 8912 ha tenido la virtud de mantener su espíritu, mejorando condiciones en su aplicabilidad mediante la sanción de sucesivos Decretos reglamentarios. Creemos que ha llegado el momento de sumar uno más, incorporando estas modernas modalidades de aporte participativo a su estructura, permitiendo que lo que no se vislumbrara en su momento y que hoy se realiza con mayor o menor asiduidad y rigor, sea parte de las operatorias habituales de evaluación y gestión. En efecto, quiénes si no los Colegios Profesionales, pueden garantizar los análisis desprendidos e integrales de un problema arquitectónico o urbanístico. ¿Puede desestimarse el aporte técnico de estos cuadros naturales cuando las respuestas a dar requieren considerandos más profundos que los habituales? ¿Cuáles son las eventuales desventajas de la integración de esta nueva modalidad que se ofrece?

Propiciamos entonces la sanción de un Decreto Reglamentario Provincial del Decreto Ley 8912/77 que habilite a los municipios a adoptar -cuando lo crean conveniente- la opinión técnica vinculante de los Consejos Asesores Profesionales (CAP) integrados por los Colegios Profesionales creados por Ley Provincial con incumbencia, quienes a su vez, podrán nutrirse de otras opiniones específicas cuando el caso a tratar lo amerite.